提及“责任”之意,古人多以“义务”相称,外延至今,“责任”一词含义为分内应为之事或未及分内之事应承担之后果,以法律含义析之,其为三层意义,即“义务”——地方有关部门应为之事;“谴责”— —地方有关部门违反行为标准之负面评价;“后果”——地方有关部门不符合行为规范之责任;概括而言,土壤污染修复治理中的地方有关部门责任机制是指省级以下地方有关部门应对人为或自然因素的土壤污染,而采取的一系列土壤污染修复治理职责及未尽该职责应承担的法律责任等制度体系。
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《土壤污染防治法》虽引入地方有关部门向地方人大报告土壤环境质量、对有关责任人进行约谈、对没有履责有关部门的处分等机制,但一方面,我国地方有关部门环境责任的监督机制尚不健全,另一方面地方有关部门的环境责任追责机制也不完善。立法没有规定具体部门应当承担的土壤污染修复治理责任的职责,不利于通过问责方式,约束相关部门以提升土壤环境治理的能力。地方有关部门作为**有关部门在地区的“代理人”,是国家管制土地的权力机构之一,在土壤污染多元修复治理情况下,承担着提供、监管、分配土壤环境公共物品的职责,对辖区内的土壤环境质量负总责。现行立法应聚焦土壤污染修复中的突出问题,重视地方有关部门在治理土壤污染的长效治理责任机制的完善。
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土壤环境属于典型的公共物品,有关部门作为公共利益的维护者,具有强大的资源管理优势和动员能力,在公共物品的供给与公共事务的管理方面扮演着重要的角色和地位。有关部门及其主管部门是支持、促进清洁生产的行政管理者主体,土壤污染修复责任机制涉及已造成污染或者即将造成污染的自然人、法人、其他组织等、区域有关部门相关部门或者直接责任承担者承担的损害赔偿责任。我国 “土十条”各条文都有规定具体工作开展的牵头部门与参与部门承担土壤污染修复责任,能更好地明确各部门的工作任务。
随着经济发展与城市化的加速,工矿企业导致的场地污染也十分严重。由于产业结构与城市布局的变化与调整,有些化工、冶金等污染企业纷纷搬迁,加上一些企业的倒闭,污染场地不断产生。土壤是人类社会生产活动的重要物质基础,是不可缺少、难以再生的自然资源。没有处理的污染场地将是化学潜在危害,一旦大面积爆发将会对国家可持续发展造成难以估量的影响,因此必须对土壤污染的预防和污染土壤修复予以高度重视。因此有必要妥善管理并加以修复,使其得到合理利用。
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我国环境保护的法律有大量的法条将地方有关部门的环境职责和义务作为重要条款进行规定,例如新颁布的《土壤污染防治法》等,规定和细化地方有关部门的环境责任,例如“土十条”①等。由此,土壤污染修复治理也是地方有关部门守法、履行法律义务的体现。此外,土壤污染修复治理是地方有关部门保障公民环境权的重要途径。公民环境权作为环境权的具体内容之一,囊括生命健康权、生活及工作舒适权、财产安全权等为重点的衣食住行相关环境权利。区域环境管理权作为地方有关部门的职权,意味着地方有关部门要承担维护区域环境安全、保障公民、企业实现环境权的义务。
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2015年起新施行的《环境保护法》第三十二条要求国家要重视土壤环境的保护,建立健全土壤评估、修复、检测、调查制度。该法规定地方有关部门对管辖区域内的土壤环境质量负责。根据环境保护目标和治理任务,通过有效举措,保障土壤环境质量,包括对生活废弃物进行管理,注重土壤环境保护的财政资金运筹,提高财政资金的效益。地方有关部门环境保护主管部门对辖区环境保护工作进行监督管理,推广农业环境保护新技术,开展污染源监测工作,避免生态失调的现象。
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